审计署曝光300万专款截留凸显更大面积资金困境，22院士呼吁国家出资阻止可可西里悲剧重演

　　11月1日，国家审计署发布的“2004年第5号”审计报告披露，审计部门在对国家林业局2003年度预算执行审计时发现，2001年11月，原国家计委追加西藏林芝原始生态自然保护区经费500万元，但截至2003年底国家林业局只划拨200万元，其余300万元被截留。

　　这是审计报告首次曝光自然保护区专项经费问题。与此相关的消息是，今年7月，非政府环保组织“自然之友”启动“中国保护地公众评估项目”，向全国15个保护区派出7个调查小组。从目前陆续发布的调查结果来看，现行体制下，即使下拨经费正常到位，各自然保护区资金链仍十分吃紧。

　　“上面不愿拨下面不好问”

　　素有“西藏江南”之称的林芝地区，距西藏首府拉萨400公里，其东邻云南省，南与印度、缅甸接壤，野生动植物和旅游资源十分丰富。

　　10月30日，米林县境内的西藏林芝民用机场主体工程开工。据《西藏日报》报道，投资7.8亿元的林芝机场，是继拉萨贡嘎机场、昌都邦达机场之后西藏第三个民用机场。“等3年后机场建成，林芝将成为进藏旅游的热点。”林芝地区行署一位周姓官员表示，地方政府对依靠机场拉动旅游业发展寄予厚望。而开发与保护之间的矛盾也由此产生。林芝机场立项于2001年，当年原国家计委到林芝地区考察时，提出对机场周边生态类型自然实施保护，并追加国家林业局500万元专项资金，要求尽快下拨至林芝地区林业局。“这在全国是个特例。”

　　西藏自治区林业局保护处处长卓玛央宗介绍，按现行体制，保护区所需经费由其主管部门或地方政府安排，国家只对国家级自然保护区的建设给予有限资金资助。

　　2003年4月，与机场毗邻的工布江达、林芝、米林等五县18乡，经西藏自治区政府批准划建为工布自然保护区（区级）。

　　审计署对国家林业局2003年度预算执行情况审计时发现，截至2003年年底，前述500万元专项资金实际到位200万元。“钱到不到位其实是系统内的事情。”林芝地区林业局官员扎多（化名）表示。据悉，该局正实施林芝机场周边生态环境安全项目前期工作，其可行性研究报告已由国家林业局专家完成评审，将提交国家环保总局及国务院审批，意在晋升国家级自然保护区。

　　米林县林业局一位官员透露，地方政府对报建自然保护区并不感兴趣，因为一旦被划为保护区，当地政府不仅要承担养护费用，不少经济活动却受到限制而得不到补偿；但如果被划为保护区，地方政府则积极谋求晋升国家级，以获得中央财政的专项补贴。 　　可以佐证的一个事实是，像武陵源、泰山、九寨沟等，均同时争取国家森林公园、国家级自然保护区、自然文化遗产等多重称号，意在争取专项资金。

　　在扎多看来，300万元到不到位，“是上面不愿拨下面不好问”的事情，毕竟地方有关部门在争取国家级自然保护区的运作过程中，还需国家林业局的支持，以获得更多的国家拨款。

　　11月8日，国家林业局自然保护区处一位官员表示，前述300万元资金已下拨到位，他未就相关问题发表看法。

　　谁来拯救下一个可可西里

　　在10月28日召开的“中国野生资源保护奖”启动仪式上，“自然之友”会长梁从诫表示，藏羚羊盗猎分子已开始由青海可可西里转战羌塘自然保护区。

　　资料显示，地处藏北的羌塘保护区，面积29.8万平方公里，主要保护对象为野生动物及草原生态系统，其中藏羚羊种群数占世界总种群数的70%.该保护区1993年经区政府批准成立，2000年4月升为国家级。

　　2003年7、8月和2004年8月，“自然之友”会员周汝尧两赴羌塘保护区，完成一项专题调查。梁从诫前述观点也正是源于此。

　　周汝尧的调查报告显示，保护区所涉及的5个县均存在大量非法开采金矿现象，并涵盖缓冲区、核心区。

　　报告称：“金矿开采之处，植被遭完全毁灭，河流水系亦随之改变，这对野生动物的负面影响无疑是巨大的”。 　　羌塘保护区管理局一位人士也证实，保守估计，目前保护区内开采金矿超过100个，从业人员超过1.5万名，金矿老板和工人主要来自青海、湖南和黑龙江三省。

　　区林业局保护处处长卓玛央宗介绍，羌塘保护区仅获得国家一次性拨款1500万元，“只能解决一部分问题。”

　　相对于管理局近60人的饭碗，以及消耗巨大的巡山任务，财政拨款无疑是杯水车薪。羌塘保护区管理局那位官员介绍，从1999年到2003年，西藏用于保护藏羚羊的设施建设、配备的各种装备、巡逻费用以及人员经费等累计达6000多万元。事实是，一个保护区往往需要10年甚至更长久的时间，才能完成最基本建设。

　　如一个管理保护站，就包括观峰台、抢救室、住房等。一个功能齐备的综合管理站造价达300万元。除此，保护区内还要设指示牌、观测和通讯基站。至于巡山队需要配备的装备，更新更快。

　　周汝尧的调查报告显示，在羌塘保护区辖区尼玛县面积达15万平方公里，管理分局配备的专职工作人员仅6人，大小车辆2辆，政府每年能下拨的巡逻经费不足3万元，“只够一次大巡逻的开支”。而按惯例，保护区每年的大巡逻至少得两次：春天藏羚羊产羔期和冬天藏羚羊交配期。 　　偷猎现象不可避免地出现。周汝尧在调查报告引述当地官员的话说，偷猎者“既有外地人，也有本地人，甚至本地官员”。梁从诫在10月28日的活动上警告说，如不立即采取强有力措施，羌塘可能会重演可可西里的悲剧。

　　“珠峰模式”能否复制

　　在西藏各级自然保护区内，“珠峰模式”被要求普遍推广。11月初，在联合国教科文组织人与生物圈计划第18次国际协调理事会上，珠峰保护区被批准加入世界生物圈保护区网络。这也正是当地政府推广“珠峰模式”的动因。

　　成立于1988年的珠峰保护区，平均海拔在4800米以上，面积3.3万平方公里，1994年被国务院批准为国家级。

　　据新华社报道，由于贫困，当地群众对有限资源的破坏性开发，如草场被过度放牧，林木被过量砍伐，野生动物遭灭顶之灾。

　　中科院生态环境研究中心苗鸿表示，自然保护与社区发展之间的矛盾，始终困扰着保护区的管理者和社区居民。

　　以羌塘保护区为例，该区成立10年来，人口和家畜数量不降反而持续增加。“人、家畜与野生保护动物争夺生存空间的矛盾日益尖锐”。

　　早在1995年2月，在联合国开发计划署的资助下，珠峰保护区内四个县启动“以社区为基础的经济和社会发展计划”。 　　此计划包括三大块：一是在西藏开发一种具有特征性、综合性、示范性的、自下而上的社区参与的新的扶贫模式；二是为珠峰保护区制定一份确保自然环境不受影响，同时为当地群众提供就业机会及增收机会的生态旅游、环保及建设、自然资源合理开发使用及家庭手工业发展规划；三是在上述规划制定前后，广泛开展包括农牧业、太阳能利用、环境卫生等方面的示范活动。资助者还包括美国新一代基金会、芬兰政府等。

　　今年3月，由国家林业局、国家环保总局等部门组成的评估专家组，对珠穆朗玛峰国家级自然保护区评估，认为保护区内的景观与生态系统得到了较好的保护。

　　受此影响，西藏自治区林业局推出一项76.15万美元的项目，涉及保护区接待站、民俗村、垃圾处理站、车辆、通讯设施等，意在开发羌塘保护区生态旅游。

　　但林芝地区林业局的扎多认为，珠峰的世界知名度使其有无可比拟的优势，而其他保护区很难得到类似联合国发展计划署资助这样的外援。在扎多看来，自然保护区真正的问题在于体制不顺。

　　自然保护区有多少婆家？

　　自然保护区有多少婆家？在扎多看来是一个“有中国特色”的问题。据其介绍，自然保护区分森林、野生动物、湿地、荒漠、野生植物、海洋、草原、自然遗迹、古生物遗迹9大类，前5类隶属林业部门，草原归农业部，海洋归海洋局，而自然遗迹、古生物遗迹则归地矿部门。

　　资料显示，截至2003年底，全国各类自然保护区1999处，国家级的226处，保护区面积逾1.4亿公顷，占国土总面积的14％左右。其中林业部门系统超过1500处，160多处为国家级。

　　根据《自然保护条例》，国家对自然保护区实施综合管理和分部门管理相结合的管理体制。换而言之，除林业、农业、海洋、地矿四大行政管理部门外，又由国家环保总局进行综合协调。

　　一个自然保护区产生的流程是：由地方行政主管部门提出可行性报告，交由当地环保局审查。若是地方级自然保护区，则由当地政府审批；若是国家级自然保护区，就报中央政府审批。批准后，部分可获得中央财政的资金支持，而保护区的人员组成、工资待遇、经费开支等，全由地方政府承担；国家林业局、农业部等中央行政部门只对保护区进行业务指导。

　　由此可能造成的一种后果是，一种类型的自然保护区，有可能林业也在管，环保也要建。而人事问题则更是各保护区管理者“最感头痛的事”。

　　以羌塘保护区为例，该保护区管理部门工作人员由林业局派出，实际人事权归地方政府。一边是业务主管，一边是衣食父母，当地方党政部门或其主要领导做出破坏保护区的事时，保护区管理者很难做到依法与之抗衡。

　　羌塘保护区管理局一位官员介绍，在划建保护区之前辖区土地大多归集体，如果地方政府要采矿，保护区管理局束手无策，只能“做些劝说和指导方面的工作”。

　　尴尬并不止于此。身为综合管理的环保部门，未设专门的行政监管机构，“甚至连一次监管都没法开展。”国家环保总局保护司的柏寿成处长说。这似乎成了“自然之友”启动“中国保护地公众评估项目”的大背景。

　　22位院士呼吁国家埋单

　　2003年3月，许智宏、李文化等22位院士，根据中国人与生物圈国家委员会的调查结果，向中央政府提出“将保护区经费投入纳入国家预算计划，保障保护区建设与运行的基本费用”的建议。 　　据介绍，在美国、加拿大等国家，保护区费用纳入中央政府财政总预算，自然保护区实行垂直管理。

　　我国近四成自然保护区位于西部地区。捉襟见肘的地方财政无力支持保护区事业，绝大多数保护区管理者不得不把精力花在“跑钱”、创收、养队伍方面，而不是执行保护区职能。

　　以西藏为例，目前全区区级以上自然保护区15个，其中国家级自然保护区7个，总面积达4073.41万公顷，占全区土地面积的33.9%.卓玛央宗处长也证实，西藏7个国家级自然保护区，仅3个获得国家一次性拨款，像珠峰保护区仅获得600多万元。

　　据不完全统计，平均每个保护区获得政府拨款35万元左右，保护区职工人均1.1万元，相当于一般事业单位的人均工资水平，但这里却包括工资、福利、运行和基建费用。如果工资与运行按一比一计算，仅此一项就要多支出一倍。

　　而在广东、浙江等沿海发达地区，自然保护区所需经费已全部纳入了省级财政预算，其生态保护工作的成效也相对领先全国。

　　中国人与生物圈国家委员会秘书长韩念勇曾主持完成《中国自然保护区可持续管理政策研究》课题，建议“改革现行体制，明晰责任”，对国家级自然保护区实行中央政府直接管理和公务员制，同时建立新的政策法规体系。韩念勇专为此算了一笔账：全国有136个（2000）国家级自然保护区，按平均编制60人，每人月工资和办公运行费各1000元计算，每年需1.95亿元；若考虑实行公务员制度后，工资和运行费提高一倍的话，需要3.9亿元；如果国家级自然保护区数目翻一番达到270个左右，每年需7.8亿元。韩念勇认为，从长远来看，这种投入十分值得，而且是国家可担负的。

　　前述22位院士也在建议书中表示，满足近200个国家级自然保护区的基本经费需求，每年只需10多亿元（包括基建和运转费），同治理破坏后的生态环境相比，该投入是微不足道的，但它所产生的生态效益却是无法用金钱来估量的。相关阅读：工厂生态环保化综合解决方案