一、引言

　　可持续发展（Sustainable Development）,又称持续发展，其基本含义是“既满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展”[1]。可持续发展作为关于环境与发展关系的重要战略，作为一种新的发展目标和模式，已为世界各国普遍接受，并于1992年6月在巴西首都里约热内卢召开的“联合国环境与发展大会”（又称“地球首脑会议”）上以《联合国21世纪议程》的形式得到了肯定，从而成为21世纪的主题。而一个可持续发展的社会至少应当包含以下要素：良好的土壤肥力和充足的食物供应，可永续利用的大气资源、水资源、能源以及化石燃料以外的矿产资源，生物多样性以及适量的人口等。

　　可持续发展之路成为世界各国的共同选择，有其深刻的历史和现实根源。本世纪以来，随着科技进步和社会生产力的极大提高，人类创造了前所未有的物质财富，与此同时，人口剧增、环境污染、资源枯竭、生态退化等也日益成为严重阻碍经济发展和生活改善的全球性社会问题，继而威胁到人类的生存与发展。在此情势下，人类不得不重新审视将环境与经济割裂开来的传统发展道路，认识到通过高消耗追求经济数量增长的“先污染、后治理”的发展模式已不能适应当今和未来发展的需要，而必须在发展经济的同时解决环境问题，使经济社会的发展建立在环境资源可以承受的基础之上，实现人口、经济、社会、环境与资源的和谐与共，即走可持续发展道路。

　　我国是一个发展中大国，面临着发展经济与保护环境资源的双重压力：一方面，要坚持以经济建设为中心。这是提高社会生产力、增强综合国力和改善人民生活的迫切要求，也是我们党和政府的根本任务；另一方面，由于人口多、人均资源少、经济技术水平低且粗放型经济大规模地迅速发展，使本来已相当短缺的自然资源和脆弱的生态环境面临极大的压力。有鉴于此，我国政府只能遵循可持续发展的战略思想，从国家整体的高度协调和组织各部门、各地方、各社会阶层和全体人民的行动，以此谋求经济、社会、环境和资源的协调、持久发展。

　　1992年，在联合国环境与发展大会之后,党中央、国务院即批准了外交部、国家环保局《关于出席联合国环境与发展大会的情况及有关对策的报告》（又称《环境与发展十大对策》），明确提出在我国实行可持续发展战略。报告指出：“目前，我国经济发展基本上仍然沿用以大量消耗资源和粗放经营为特征的传统发展模式，这种模式不仅会造成对环境的极大伤害，而且使发展本身难以持久。因此，转变发展战略，走可持续发展道路，是加速我国经济发展、解决环境问题的正确选择”[2]。1994年，以可持续发展战略为核心的《中国21世纪议程――中国21世纪人口、环境与发展白皮书》得到了我国政府的批准。该议程强调结合国情有计划、有重点、分阶段地逐步由“资源型经济发展”过渡到“技术型经济发展”，重点发展清洁煤技术，加强计划生育，建立资源节约型经济体系以及促进环境外部不经济性的内部化等，成为我国制定国民经济和社会发展中长期计划、实施可持续发展战略的重要指导文件。中共十四届五中全会提出的《中共中央关于制定国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标的建议》以及八届人大四次会议批准的、国务院根据上述建议精神制定的《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》都将实施可持续发展战略摆到了极为突出的地位。党的十五大则把“科教兴国”和“可持续发展”确立为我国的两大基本国策。

　　二、环境问题的经济根源及其对策的理论分析

　　在市场经济条件下，市场主体以追求最大利润为目标，市场的功能在于通过商品、劳务、要素等的供求变化决定价格，使价格反映资源的稀缺性和利益的大小，进而影响市场主体的生产营销活动。同时，由于竞争，其商品或劳务质优价廉的市场主体将获得较大利益，反之获利就少，甚至破产。可见，价格和竞争机制推动着资源配置的最优化。在西方经济学中，市场被称为“看不见的手”，它通过价值规律指挥着经济高效运行。然而，市场也有其自身的缺点和消极方面，存在某些“失灵”的领域。在这些市场“失灵”的领域，需要政府这只“看得见的手”通过经济法规等发挥作用，主要表现为制止垄断、维护公平的竞争秩序，保护消费者、劳动者的合法权益，实施税收，调节收入以及保护环境资源等。

　　环境问题的重要特点，在于其“外部不经济性”，即市场主体行为对环境资源的不利影响由该行为主体以外的第三方――他人或后代人――承担。在海洋鱼类、公共牧场以及空气、水等共有资源（Common Resources）、公共物品（Public Goods）方面，“外部不经济性”表现得非常明显：如果市场主体均可以任意、无偿、无限制地开发、利用共有资源或向环境中排放污染物，则从短期来看，每个市场主体都可以不断地从其过度开发、利用环境资源的行为中获得全部正效益，而由此产生的负效益则分摊给其他的开发、利用者以及后来者。这样，在获利动机的驱使下，每个市场主体都会无节制地开发、利用环境资源，其结果，从长远来看，多个市场主体的共同行为必然导致环境资源的枯竭、污染、毁灭，对全体开发、利用者造成不可挽回的损害，这也就是人们所说的“共有物的悲剧”（the Tragedy of Commons）。

　　显然，由于环境问题具有“外部不经济性”，使得市场主体在决定不同层次的生产、投资、消费等活动时，往往只从自己的角度考虑所面临的各种选择的成本和收益，而对经济活动中所需的环境要素（如空气、水、环境的纳污能力等）的投入和产出，特别是由此产生的广泛的社会后果（如对财产、人体健康、生产生活活动、环境舒适性以及环境美学价值的损害等），却没有或没有完全折合成与该市场主体有关的成本和收益，因而不能很好地影响其决策。而且，在竞争的压力下，市场主体即使意识到了其活动给社会造成的环境成本代价，只要其行为不受社会的严厉惩罚，也往往置之不理，而是将该环境成本转嫁给他人和未来。正因为过度开发利用自然资源的代价不是由开发利用者承担、污染环境的代价不是由污染者承担，他们就不愿花费大量钱财来保护自然资源、防治环境污染。由此，保护自然资源、防治环境污染也就成为市场经济的“盲区”，而“外部不经济性”则成为环境问题的重要经济根源。

　　针对上述情形，联合国《21世纪议程》强调指出：“环境费用应该体现在生产者和消费者的决定上。现在的趋势是把环境作为‘免费品’，并把代价转嫁给社会的其他部分，转嫁给其他国家或未来几代人。这种趋势应该逆转”[3]。因此，面对市场在环境资源领域的“失灵”，政府必须加以干预，采取有效措施保护环境资源，鼓励环境资源的有效利用，即通过促使外部不经济性的内部化，达到社会所期望的环境目标。这就是“经济靠市场，环保靠政府”的道理，也是解决环境问题、实现可持续发展的基本思路。

　　为了实现上述目标而设计的环境政策与法律体系主要有三种类型：“直接控制型”、“间接调控型”和“自我调控型”。所谓“直接控制”，即制定和实施环境资源法律法规，其主体是“命令和控制”（Command and Control）措施，同时也为经济计划、经济手段、宣传手段等提供法律框架和基本保障。就应用范围来看，该模式主要应用于污染控制，在自然资源管理中也有一定的应用。其突出特点在于其严格性、强制性，即污染环境者或开发利用自然资源者必须遵守有关法律法规，否则会经由司法或管理程序而受到民事、行政乃至刑事制裁。“直接控制”是各国普遍采用的环境资源管理模式，而美国则是该模式的典型，其“命令和控制”手段可以概括为以下四个环节：确定法规标准――颁发许可证――监督实施――对违法者进行制裁。

　　所谓“间接调控”，即采用经济手段，其实质在于按照环境资源有偿使用和“污染者付费原则”（Polluter Pays Principle）,通过市场机制，使开发、利用、污染、破坏环境资源的生产者、消费者承担相应的经济代价，从而将环境成本纳入各级经济分析和决策过程，促使开发、利用、污染、破坏环境资源者从自身利益出发选择更加有利于环境资源的生产、经营和消费方式，同时也可以筹集一笔资金，由政府根据需要加以支配，以支持清洁工艺技术的研究、开发、推广、应用，区域环境综合整治，重点污染源治理，污染防治基础设施的建设以及某些特殊类型的环境受害者的救济等，改变过去无偿或低价使用环境资源并将环境成本转嫁给社会的作法，从而最大限度地实现经济、社会、环境、资源协调发展的政策目标。

　　从理论上看，可持续发展的“间接调控”经济手段主要有征收环境费制度、环境税收制度、财政信贷刺激制度、排污权交易制度、环境标志制度、押金制度、执行鼓励金制度以及环境损害责任保险制度等，其中每一种手段、制度的设计功能通常为筹资、经济刺激或二者同时兼有。无论从理论还是实践来看，环境费以外的其他经济手段、经济制度都以经济刺激为主――表现为促进环境资源（包括环境纳污能力资源以及各种自然资源）的合理配置和利用效率的提高，促使污染者采取污染防治措施、创制并采用有利于环境的清洁工艺技术从而实现环境外部不经济性的内部化等；环境费除具有筹资功能外，在收费标准足够高时则同时兼有筹资与经济刺激功能。

　　环境费是指根据环境资源有偿使用原则和污染者付费原则，由国家这一所有者授权的代表机构向开发、利用环境资源的单位或个人依照其开发、利用量以及市场供求关系所征收的相当于其全部或部分价值的货币补偿，从整体上可以分为开发、利用自然资源的资源补偿费以及向环境中排放污染物、利用环境纳污能力资源的排污费两种。至于对集中处理的污染物依其性质和处理量收取的用户费，本质上是向处理者如污水处理厂、垃圾处理场交纳的服务费，不属于环境费范畴。

　　环境税与环境费概念极易混淆，但二者迥然不同。环境税是国家为了保护环境资源而凭借其主权权力对一切开发、利用环境资源的单位和个人，按照其开发、利用、污染、破坏的程度进行征收，或对保护环境资源的单位和个人，按照其保护的程度进行减免的一个税种。其主要形式有燃料环境税如碳税、硫税、CO2税、SO2税，污染产品税如含CFCS产品税，产品差别税如含铅/无铅汽油税，开发利用自然资源行为调节税如土地增值税、矿产资源税、开发森林税以及对污染防治设施、污染防治技术的开发及推广项目等提供税收优惠等。 进一步研究环境费与环境税的关系，可以发现二者是有本质区别但又可以并行不悖的概念：支付环境费是因为从国家取得了环境资源（包括环境纳污能力资源以及各种自然资源）的所有权，特别是使用权，它通过产品价格发生作用，可以发挥筹资、再分配和经济刺激功能。从法律关系的角度来看，它是有偿的、对价的，基本上属于民事法律关系；而缴纳或减免环境税则是国家对开发、利用、污染、破坏环境资源的行为进行调节的需要，它直接影响收入和营利，主要发挥经济刺激功能，即鼓励企业安装污染防治设施，发展清洁生产，实行综合利用，抑制对环境资源不利的经济活动，使遵守环境资源法的企业在经济上得到实惠等。环境税具有一般税收的无偿性、强制性和固定性特点，从法律关系上看属于行政法律关系。环境税具有专项税收性质，只能用于环境保护。作为国家专项税收，环境税原则上应当由税务机关征收，但考虑到其科学技术性等特点，由税务机关委托环保机关代为征收是必要的、可行的。 财政补贴对环境资源的影响也很大。不适当的政策性补贴如因能源价格偏低而提供的补贴会导致浪费严重、利用效率低下，不利于技术进步，会加重环境资源的污染与破坏，因而背离了可持续发展目标，应予以调整。而由中央及地方政府帮助修建污水处理厂等环境保护基础设施，向采取污染防治措施以及研究、开发、推广、应用清洁工艺技术的企事业单位提供赠款、贴息贷款等财政、信贷刺激则是促进污染防治、使面临困难的企事业单位逐步达到环境标准的重要途径。 在市场经济条件下，环境纳污（自净）能力作为一种十分稀缺的特殊自然资源和商品，是国家所有的财富。在实行“总量控制”的前提下，政府通过发放可交易的排污许可证，实质上出卖的是环境纳污（自净）能力资源[4]。环境纳污（自净）能力资源的商品化，可以促使污染者加强生产管理并积极采用对环境有利的先进的清洁工艺技术，以降低能源、原材料的消耗量和排污量，从而达到降低成本的目的。而且，节余的排污指标可以用于扩大生产规模或有偿转让，有利于环境资源利用效率的提高和环境的改善。可见，政府控制下的排污权交易市场，应是市场体系的特殊组成部分，是促进可持续发展的有效方法。在该排污权交易市场中，同一企业集团下属的不同企业，不同企业集团、不同行业的企业，甚至环保组织，均可作为市场主体。

　　环境标志是一种张贴在商品或其他包装物上的图形，属于证明商标。它在政府、企业和消费者之间架起了一座传递环境信息的“桥梁”，向消费者表明该产品不仅质量合格，而且其生产、使用和处置过程也符合国家环保要求，可以促使广大消费者通过选购商品而间接参与环境保护。

　　实行环境标志制度，就是根据有关环境标准和规定，由国家指定的认证机构确认并颁发环境标志和证书，从而证明某一产品符合环保要求，对生态环境无害。由于认证标准包含资源配置、生产工艺技术、产品循环利用以及废弃物处理等各个方面，因此该制度的实施是对产品全过程环境行为进行控制管理，是推行清洁生产（Cleaner Production）、落实污染预防原则（Pollution Prevention Principle）的有力手段。就企业方面而言，实行环境标志制度可以为其调整产品及产业结构、开发新产品、治理污染等活动提供资源合理配置、清洁工艺技术、最佳处理技术、资源循环利用、污染治理技术和设备等方面的信息和导向，并且有助于持有环境标志的企业树立良好的市场形象、打开产品销路和克服环境标志贸易壁垒，更好地参与国内、国际市场的竞争。总之，环境标志制度已成为实施可持续发展战略的重要工具，在发达国家应用普遍，效果良好，在中国也已开始施行。虽然其常常在国际贸易中成为一种非关税贸易壁垒而受到许多国家特别是发展中国家的批评和反对，在操作中也存在一些不足，但总体上还是应当肯定的。

　　押金制和执行鼓励金也是较为常见的。所谓押金制是指对可能造成污染的产品如啤酒瓶、饮料瓶等加收一份押金，当把这些潜在的污染物送回收集系统而避免了污染时即退还这份押金；执行鼓励金包括违章费和执行债券两种形式。所谓违章费即对违反环境法律法规的污染者依其违法行为获利的大小而收取一定的金额；执行债券也叫保证金，是政府为了使污染者遵守环境法律法规而预先收取一定的金额，一旦遵守了有关法律法规即退款。此外，政府优先采购环境无害产品以及实行环境损害责任保险等也都具有明显的激励作用。环境损害责任保险只能在环保水平较高、市场特别是保险市场功能完善的条件下才能得以充分运用。

　　综合观之，环境经济手段和制度属于“自愿”基础上的经济技术强制措施，在世界各国特别是发达国家得到了程度不同但较为广泛的运用。人们普遍认为环境经济手段和制度有利于提高灵活性和效率，能够为进一步消除污染以及技术进步提供持续不断的压力并刺激创新，因而更加有利于预防性环境政策的实现。

　　最后一种模式为“自我调控”，即通过宣传、教育、合作与交流等，鼓励公众、非政府组织、工业企业改变其环境行为。一般说来，某一国的直接管制越严厉，经济技术水平越高，人们的环境意识越强，该模式发挥的作用就越大。

　　三、发达国家的环境经济法律实践

　　1、背景

　　本世纪五、六十年代以来，全球范围内特别是发达国家环境公害泛滥，促使各国相继制定了大量以污染控制为主的法律法规，确立了“命令和控制”行政管理模式，要求工矿企业的污染物排放在限定的时间内达到排放限额标准（普遍实行污染物的“总量控制”），同时还要求政府机构在作出决定的过程中考虑其决定对环境的不良影响，如美国《国家环境政策法》规定：“联邦政府的一切机构，在采取会对人类环境产生明显的重大影响的联邦行动时，应当编制一份详尽的说明书，其中应包括拟议中的行动将对环境产生的影响”。由于各国污染控制法规大都采用了严厉的“技术强制”处理方式，即强迫现有污染源“重新符合”排污限额，强迫新污染源采用“最佳实用技术”（BPT），“命令和控制”模式发挥了重要作用：西方国家大多数城镇的空气比60年代干净得多；一些原来污染严重的河流、湖泊得到了恢复和保护；有害废物、有毒化学品和农药也得到了有效的管理。在自然资源的开发、保护方面，政府的规划、计划、事先审批以及许可证等行政管理方法也发挥着极其重要的作用并取得了良好的效果。如美国法律确认，应当对某些特殊性质的地域、特殊种类的动植物提供特别保护。这些资源的保护相对于它们的其他用途而言享有优先权，取走或使用这些资源，只有在某些极特殊的情况下才能被允许[5]。

　　在取得良好效果的同时，“命令和控制”模式也暴露出许多严重的弊端，如导致企业对污染物进行“末端”治理；不能从根本上解决重金属、农药等污染物在环境介质间的迁移转化、气候变暖、臭氧层破坏、生物多样性锐减、有毒有害废弃物的处理和处置以及非点源污染等；经济代价巨大且效率低下等。种种情况都表明了以推行“清洁生产”、实行污染物“全程控制”和“源头削减”（Source Reduction）为主要内容的预防性环境政策的重要性以及变革污染物“末端”治理政策的迫切性。正如美国前总统布什在1990年的一次演讲中所指出的：“将重点放在末端或烟囱口，在危害发生后再进行净化的环境计划，现在已经不再适用了。我们需要预防或将污染物排放减少到最低限度的新政策、技术和方法，首先是防止污染的产生”[6]。

　　因此，自80年代以来，为了适应可持续发展的要求，实现环境与经济的协调发展，欧美等许多发达国家先后进行了环保战略的重大调整，从实行了20余年的以“末端”处理为主要内容的污染控制政策转向以实行“清洁生产”、“全程控制”、“源头削减”为主要内容的污染预防政策，形成了当前世界环境保护的新潮流。联合国环境规划署（UNEP）也于1989年制定了清洁生产计划，致力于向全世界推行。而所谓“清洁生产”，目前尚无统一定义，一般“定义为对生产过程和产品实行综合防治战略，以减少对人类和环境的风险。对生产过程，包括节约原材料和能源，革除有毒材料，减少所有排放物的排放量和毒性；对产品来说，则要减少从原材料到最终处理的产品的整个生命周期对人类健康和环境的影响”。“清洁生产成为21世纪议程――联合国环境与发展大会通过的全球可持续发展战略所确认的实现可持续发展的关键因素”[7]。

　　近年来，许多发达国家积极推行以科技进步为先导的清洁生产并已经开始取得成效。美国是世界上最早以立法推行污染预防（即清洁生产、源头削减）的国家，并且特别重视环境技术的发展。1990年，美国国会通过了《1990年污染预防法》，宣布以污染预防政策取代长期采用的以“末端”处理为主的污染控制政策，要求工矿企业必须通过“源头削减”减少各种污染物的排放量，并从组织、资金、技术和宏观政策等方面授权美国国家环保局执行联邦政府的新环境政策。与美国的做法相类似，德国、法国、加拿大、荷兰、瑞典、丹麦等国家也都高度重视科技进步在实施污染预防、清洁生产战略中的核心地位。 综合看来，无论在污染物的“末端”治理阶段还是在污染预防阶段，“命令和控制”措施一直是发达国家首要的环境管理手段，但辅助性的经济手段――包括收费、补贴、税收、押金、市场交易等多种形式――自从早期就得到了较为广泛的运用，且具有强化的趋势。特别是在实行预防性环境政策的阶段，直接补贴、贴息贷款、税收优惠等在技术进步和推广中的作用会显著增强。就应用领域而言，“尽管某些国家也把经济手段应用到自然和资源管理上，但实际上经济手段应用的重点还是在污染问题上，如大气与水体质量、土壤保护、废物管理、噪声控制等”[8]。

　　2、发达国家的环境经济法律实践 从发达国家总体来看，征收环境费是最重要的经济手段，其中的排污费主要应用于污水和噪声控制，而资源补偿费应用较少。就排污费而言，排污收费、超标违法并加重收费已成为美国、日本、德国、挪威、荷兰等许多国家通行的作法。除污水和噪声外，澳大利亚、比利时、荷兰、美国等还对固体废弃物征收排污费，日本和法国还对大气污染物征收排污费。此外，各国基本上都对集中处理的污染物收取用户费。总地看来，收费的筹资功能正日益提高而其经济刺激功能却不甚明显，甚至有所减弱。

　　税收调节同样是较为常用的经济杠杆。英国、德国、丹麦、荷兰、瑞士、瑞典等国都对含铅和无铅汽油实行差别税；芬兰对含碳燃料征收碳税，对某些污染产品征收特别税，对某些无污染产品则实行免税；奥地利为抑制CO2排放而对购车者征收相对于车价12％的环境税；美国为控制CO2而征收碳税、碳结合税，并对采用环保局长规定的先进工艺建成的设施5年内不征税；日本对法定污染防治设施免征不动产税，并采取加速折旧的方法减少企业纳税，规定污水处理设施、重油脱硫设施等第一年便可折旧50％，对“低公害”车辆减免产品税，对进口的已脱硫的原油退回关税以及为私营公司的技术研究和开发提供税收优惠；德国、比利时、日本还分别准备开征CO2税、生态税、垃圾税等。正在走向市场经济的东欧国家也已经或正准备实行环境税收政策，如波兰对SO2征税，匈牙利对汽车用油征税“石油环境税”等。此外，加拿大、澳大利亚、意大利、挪威以及新加坡、印度、韩国等也都不同程度地采用了环境税收政策。

　　对企业的污染防治设备、技术研究及开发项目，世界各国大都提供财政补贴、贴息贷款或优惠贷款。如日本《公害对策基本法》规定：“国家和地方政府应努力采取必要的金融和税收措施，鼓励企业修建和改进公害防治设施”。自1970年以来，该国一直以低于市场利率1－2％的优惠利率，向企业提供偿还期在10年以上、用于修建污染防治设施的贷款。据统计，日本仅1975年就发放此类低息贷款3000亿日元，使企业获利360亿日元，而中央和地方政府给企业提供的修建污染防治设施的财政补贴则高达14850亿日元，此外还为企业技术开发项目提供优惠贷款；美国《清洁水法》规定：“凡修建经环保局长批准的污水处理工程，可自联邦政府得到相当于总投资额的75％的联邦补助金”；而原西德仅在1974年为帮助修建184个污水处理厂就提供了9亿马克的补助资金，在1975年向企业发放了800亿马克的低息贷款以帮助其修建污水处理厂。

　　由于补贴的目的是促使污染者对其环境行为承担更大的责任，而为清洁工艺技术的开发、推广发放补贴可以加快实施与政府目标相一致的各种法规并有利于新法规的实施，因此人们正把注意力转向这种对清洁工艺技术的补贴。这也反映了由“末端”治理向污染预防政策的转变。 对啤酒瓶、饮料瓶等实行押金制一直有着广泛的应用，特别是在荷兰、瑞典、丹麦、芬兰、挪威、澳大利亚、加拿大、法国、瑞士、美国、德国等国家。由于该制度有助于减少垃圾的产生量以及能源、资源的消耗量，能缓和废物处理问题，是典型的污染防止手段，因此各国政府试图强化之，如准备实行高额押金，而挪威、瑞典还对小汽车车体收取押金。 为了鼓励有利于环境的产品、设备和设施，一些国家还对此类产品、设备和设施实行价格照顾和优先购买，以此提供强有力的经济刺激。如美国法律规定，凡被联邦“低噪声产品委员会”确认的低噪声车辆，可以高于法定价格限额的125％出售，并规定联邦总务局长在为联邦政府采购车辆时，如低噪声车辆的价格不高于被其替代的型号的车辆价格的125％，则应当优先购买，只有在这种车辆的数量不足以满足需要时，才可购买其他车辆。

　　把排污许可证视为固定的“排污权”而把收费视为“污染价格”时，就导致了市场的建立，其中可以进行排污权交易。该制度首先诞生于美国，并已在美国、德国的大气污染防治中得到运用。其大致模式如下：地方当局将辖区内的环境纳污（自净）能力分为若干份，在排污权市场上拍卖，由报价高者购得。购得者对该排污权享有占有、使用、收益和处分权。企业为了扩大生产规模、增加排污量，只能通过“泡泡”政策自行削减现有排污量或通过“抵销”政策从他人处购得排污权。但无论如何，该地区的排污总量保持不变或有所减少。因此，市场的建立成为减轻污染的有力工具，同时也为减少污染控制的总费用以及继续发展空气质量非达标区的经济提供了可能。 环境标志作为保护环境的一项新措施，自1978年首先在原西德实行以来，包括加拿大、美国、澳大利亚、日本、韩国、法国、瑞士、瑞典等在内的20多个国家和地区相继开展了环境标志工作。他们通过环境教育，使公众清楚地意识到当前所面临的严重环境问题，意识到以破坏环境为代价换取眼前利益带来的恶果，逐步树立并增强其环境道德意识，使其对环境标志普遍赞同和支持。而消费者的消费选择与环境标志的促销作用，引导着企业进行产品和产业结构的调整，从而达到优化资源配置和保护环境资源的目的。

　　四、我国的环境经济法律制度及其完善

　　1、背景

　　经过20多年的发展，我国制定和实施了一系列关于防治环境污染、保护自然资源的法律法规，在环境保护中确立了“预防为主，防治结合”、“谁开发谁养护，谁污染谁治理”和“强化环境管理”三大政策，形成了以环境影响评价制度、“三同时”制度、征收排污费制度、环境保护目标责任制度、城市环境综合整治定量考核制度、限期治理制度、排污许可证制度、污染集中控制制度等八项制度为基本内容的环境管理体系。上述以行政管理为主的管理体系，侧重于污染物产生后的达标排放，总体上属于“末端”治理措施。至于“预防为主”原则，虽然早在70年代就已提出，但由于行政管制的力度不够，又缺乏有效的经济刺激制度，因而并未得到充分落实。随着社会主义市场经济体制的建立，在强化“直接控制”的同时，完善经济手段以保护环境资源的呼声很高。中国政府在《环境与发展十大对策》中指出：“各级政府应当更好地运用经济手段来达到保护环境的目的”[9]；在《中国21世纪议程――中国21世纪人口、环境与发展白皮书》中指出：“为适应中国社会主义市场经济体制的建立，对已有的立法进行调整，引入符合市场经济规律和市场机制的法律调整手段”[10]；“通过调整各种经济政策，在国家宏观调控下，运用经济手段和市场机制促进可持续的经济发展”[11]。可见，利用经济手段促进中国的可持续发展已被摆到了极为重要的位置。

　　2、我国的环境经济法律制度及其完善

　　传统的国民经济核算指标（GNP）既不反映经济增长导致的生态破坏、环境恶化和自然资源代价，也未计及非商品劳务的贡献。这会削弱未来经济社会发展的基础。为了协调经济发展与环境资源可持续利用及保护之间的关系，改善长期与短期发展政策的协调性，促进环境资源的合理、高效利用，应当逐步建立基于“环境资源有偿使用”和“污染者付费”原则的环境资源与经济发展的综合性核算体系。为此，应当在完善现有的征收环境费制度的基础上，逐步建立和完善由政府规范和制约的自然资源市场配置制度，取代原有的以行政手段直接配置自然资源的制度。在该新制度下，除某些必须由政府直接控制和配置的自然资源仍通过行政手段加以支配外，一般性的自然资源应当进入市场，由政府授权的国有自然资源经营者――特殊性质的独立企业法人――通过出让、拍卖等交易方式将自然资源有条件地处分给开发利用者。开发利用者通过公平竞争取得自然资源的开发利用权后，在不违背有关法律法规及合同的前提下进行开发利用。这一制度是环境经济法发展的重要方向，其实现有赖于经济和政治体制改革的深化、市场和立法的完善等。目前，首先应当根据现有条件及外国的有关经验教训，完善自然资源有偿使用及配套管理制度，除发挥筹资功能外，逐步增强其经济刺激功能。 对开发利用自然资源者收费是世界多数国家的通行作法，而我国在有计划商品经济条件下就已确立了资源补偿费制度。《矿产资源法》（1986）明确规定：“国家对矿产资源实现有偿开采。开采矿产资源，必须按照国家有关规定缴纳资源税和资源补偿费”。《森林法》（1984）规定：“全民所有制单位营造的林木，由营造单位经营并按照国家有关规定支配林木收益”。《土地管理法》（1986）规定：“国家依法实行国有土地有偿使用制度”；“国有土地和集体所有的土地使用权可以依法转让”。《水法》（1988）规定：“对城市中直接从地下取水的单位，征收水资源费；其他直接从地下或江河、湖泊取水的，可以由省、自治区、直辖市人民政府决定征收水资源费”。这些措施对提高自然资源的利用效率，促进自然资源的合理利用与保护起到了积极作用。随着市场经济的发展，其功能逐步加强，但缺陷也日趋明显：一方面，收取资源补偿费的范围（包括自然资源的范围和开发利用者的范围）狭小，许多国有自然资源仍处于任意、无偿使用状态；收取的费用远远低于自然资源本身的价值，往往无法通过市场供求关系反映出其稀缺性。这就使得许多自然资源利用效率低下，浪费严重，促使生态环境的破坏、退化并加剧了环境污染；另一方面，现实中苦乐不均的现象十分严重。由于管理上的缺陷，能收到资源补偿费的大多是开发利用自然资源的国有大中型企业，如矿山、冶金企业等，而浪费严重的乡镇、村办和私营企业等小型企业，由于量多面广，往往鞭长莫及。这不仅违背了保护自然资源的初衷，而且造成了市场条件下的不平等竞争。 针对上述情形，一方面,应当扩大资源补偿费的征收范围,提高收费标准,使其能够反映出资源稀缺性和实际价值;另一方面,必须加强对自然资源补偿费征收工作的管理,特别是严格审批手续,强化征收环节,保证把应收的资金收上来。同时,应当结合国家产业政策,对国家保护的行业或者开发、利用自然资源成绩突出的企业实行减免收费、税收优惠或奖励，做到既不损害本来就相对薄弱的原材料产业，又能从总体上提高自然资源的利用效率，减轻环境资源的压力。

　　在利用环境纳污（自净）能力资源方面，我国于70年代末、80年代初制定了征收排污费制度，这是“污染者付费原则”的具体表现。在现行的环境资源法律体系中，除了《水污染防治法》规定对水污染物实行排污收费、超标排污征收超标准排污费外，总地说来实行的是超标排污收费制度，即只是对超过浓度标准排放污染物者征收排污费。虽然该制度对控制污染物的产生和排放，促进排污者加强经营管理、节约和综合利用资源、治理污染、改善环境等发挥了一定作用，并筹集了一部分污染防治资金，但总体上看经济刺激功能极其微弱：首先，收费标准偏低，企业所交的超标准排污费只相当于污染治理费用的10－15％[12]，更远远低于污染物的正常处理费用，客观上鼓励企业宁愿交纳排污费也不积极治理污染，形成“谁污染，谁受益”的格局；其次，实行单因子收费，即同一排污口有两种或两种以上污染物时，按收费最高的一种污染物计算收费数额，不利于促使排污者削减污染物，也不利于其公平竞争；此外，超标排污收费制度实质上是计划经济体制下以资源分配、无偿使用为主要特征的产品经济在环境保护领域的具体体现，排污者只要不超过污染物排放标准，就可以无偿使用环境纳污（自净）能力资源，许多排污浓度小但排污量很大、污染严重的企业也可不交排污费，这在很大程度上加剧了资源浪费和环境污染。而在市场经济条件下，经济利益、发展竞争成为社会关系的纽带，提高环境资源利用效率以及保持社会公平要求摈弃“环境资源无价值”的传统观念而遵循有价、有偿使用的原则，要求提高收费标准和实行多因子累计收费。否则，经营者仍会逃避防止、减少和治理污染的责任，既造成环境资源的浪费和污染，又使污染治理投入多、排污少的经营者与污染治理投入少、排污多的经营者处于不平等的竞争状态。 随着经济的大规模迅速发展，环境污染的压力越来越大，仅污染源排出的未超标部分的污染物就侵占了大部分的区域环境容量甚至已经超过了该区域的环境容量。在这种情况下，如果仍然只对超标排污者征收排污费显然已无法保证和改善环境质量，远远不能满足环境与经济协调发展的要求了。从长远的观点来看，以污染物的“总量控制”取代目前的“浓度控制”是必然的趋势，但考虑到实际需要和条件的限制，污染物的“浓度控制”与有条件的“总量控制”（所谓有条件的“总量控制”，是指针对某些特殊区域、某些特定种类的污染物实行“总量控制”）将在较长时间内共存，最后逐步过渡到“总量控制”。 “总量控制”下应当实行排污即收费、超标排污属于违法并加重收费的制度。而在实行“浓度控制”的条件下，变现有的超标排污收费制度为达标排污即收费、超标排污加倍收费并予以处罚的制度也同样是必要的、可行的。关于其必要性，除前文论及的环境污染压力外，还表现在法律体系的内部矛盾上：现行的污染物排放标准是规范企事业单位等排污行为的强制性规范。根据《标准化法》的规定，强制性标准必须执行，对违反者要处以罚款甚至追究刑事责任。而现行环境法只要求超标排污者交纳排污费，即并不认为超标排污系违法行为。这就直接违反了《标准化法》的规定，造成法律体系内部的不协调。此外，现行环境法规定，对投入生产或使用时未达到建设项目环境保护管理要求（包括符合污染物排放标准）的新建、改建、扩建项目，可以依法处罚。这就出现了建设项目投入生产或使用时超标排污视为违法并予以处罚，而投产后超标排污仅征收超标准排污费、不算违法也不受处罚的自相矛盾的境况；而关于其可行性，可以从我国的法律实践得出结论：现行《标准化法》、《药品管理法》、《产品质量法》、《食品卫生法》等法律分别规定对违反“强制性标准”、“药品标准”、“保障人体健康和人体安全标准”、“卫生标准”的单位和个人予以处罚，即都实行超标违法原则。如果在环境法中实行超标违法并予以处罚的制度，同样也不会超过一般企业的承受能力，不会出现处罚面过大、执法困难的局面。这是因为国家污染物排放（浓度）标准是根据国家环境质量标准和国家经济技术条件制定的，其中针对重点污染源或产品设备的专项标准是根据国家一般的污染治理水平即最佳实用技术（BPT）而定的，在充分收集环保部门、行业主管部门以及生产企业污染物排放监测数据的基础上，确定技术可行、经济合理的标准值，通常保证老污染源达标率为70－80％，甚至高达90％；而新污染源治理污染的环保投资比例适应行业承受能力，只要严格执法，则大多数企业能够达标。对于个别过严的标准，可以通过修订予以调整。

　　变现行的超标排污收费制度为达标排污即收费、超标排污加倍收费并予以处罚的制度，即凡向环境中排放污染物的企事业单位、个体经营者均须按照国家或地方规定的收费标准，根据其所排放的污染物的种类、数量、浓度、毒性、危害性等因素交纳排污费；超标排污属于违法行为，除加倍收费外，可以给予警告、罚款、责令限期治理、吊销排污许可证等行政处罚；加倍收费的倍数应当根据排污情况和污染物的危害性大小等因素，在收费标准中作出规定；行政处罚权由环境行政机关依法行使；对较严重的违法者，环境行政机关或任何公民、法人、社会组织均可请求法院判令其停产、搬迁或关闭等。

　　当然，在污染物“浓度控制”与有条件的“总量控制”并存的情形下，考虑到企业的实际承受能力和区域环境的具体特点，实行排污收费、超标排污违法并加倍收费制度应当遵循灵活处理、区别对待、逐步到位的原则。一般地，凡实行“总量控制”的区域和污染物，新建、改建、扩建、技术改造的污染源应立即实行该制度，而对现有的污染源则要根据国家的产业政策、企业自身的经济技术条件等规定一定的宽限期；凡实行“浓度控制”的区域和污染物，应侧重于实行超标排污加重收费，并可责令其限期治理，其中新建、改建、扩建、技术改造的污染源应立即实行超标排污加重收费，而现有污染源则应逐步地、定期地提高收费标准。此外还应合理调整污染物排放标准和各污染源的排污量指标，最大限度地保证公平；应规定将一定比例的排污费用于补助重点污染源的治理和为治理污染者提供其他经济刺激，加重收费的幅度不宜过大等。

　　环境税对开发、利用、保护和改善环境资源有着显著的刺激（鼓励或抑制）效果。受传统产品经济的影响，我国的环境税收法律制度比较薄弱。目前对煤、石油、天然气、盐等征收的资源税以及城镇土地使用税等，主要目的是调整企业间的级差收入、促进公平竞争，对促进环境资源的合理利用和保护、改善的意义不明显；在奖励综合利用以及节约能源方面，环境立法采用了一些税收调节手段，如规定综合利用产品在投产5年内免交所得税和调节税，综合利用的技术引进项目和进口设备、配件可以视为技术改造项目而享受减免税优惠等。 随着社会主义市场经济的发展，环境税在保护环境资源中的地位和作用不断增强。应当吸取西方国家的经验教训，针对我国的主要环境问题，通过立法促进环境税的分期分批实施。除现有的一些环境税收规定外，目前首先应当对含硫燃料征收硫税，对严重危害环境的产品如含CFCS的产品征收“污染产品税”。这不仅有利于环境资源的合理、持续利用和改善，有利于履行有关保护环境资源的国际条约和公约，也可以作为环境基金的一个来源；此外，为了鼓励污染防治和自然资源的保护，对采用清洁工艺技术以及安装“末端”处理设施的企业、环境保护工程项目、生态恢复工程项目等应当提供减免税、加速折旧等优惠；对严重浪费自然资源的行为应当征税，如征收土地闲置税等。 在财政刺激方面，除了取消或减少与可持续发展目标不相符的各种政策性补贴外，为了加强中央对地方、环保机关对企业等在环境保护方面的调控能力，应当建立和完善分级管理的环境保护基金。该基金应由中央和地方的环保投资、环境费、环境税、环境贷款、外国和国际组织的环保赠款等组成，由环保部门会同有关部门统筹安排使用。中央基金主要用于清洁工艺技术、设备以及“末端”治理技术、设备等的研究、开发、推广、应用或以赠款、贴息贷款等形式向有关企业、单位提供经济支持和刺激，也可用于帮助地方修建或改进环境保护基础设施等；地方基金除用于修建、改进环境保护基础设施、进行区域环境综合整治外，还可用于帮助清洁工艺技术、设备以及“末端”治理技术、设备等的研究、开发、推广、应用，帮助治理重点污染源，用于救济某些环境污染或破坏的受害人等。如国家保护的野生动物造成他人财产或人身伤害的，即可用环保基金予以救助。此外，财政部于1995年7月下发了《关于充分发挥财政职能进一步加强环境保护工作的通知》，规定对有利于环境资源的建设项目和开发活动给予财政、税收的支持、优惠。

　　就信贷刺激而言，目前世界银行、亚洲开发银行等国际金融机构都非常重视环境保护，我国在实践中也已开始应用信贷手段保护环境资源。中国人民银行于1995年2月下发了《关于贯彻信贷政策与加强环境保护工作问题的通知》，安排了用于环境保护项目的贷款，规定对违反环境法律法规的项目不予贷款，使环境因素成为银行贷款的重要条件之一。显然，上述的财政、信贷政策应得到立法的确认和保障。

　　相对于“命令和控制”措施，排污权交易制度是一种灵活的污染控制手段。企业可以根据自身状况及市场条件选择自行削减排污量或到市场上购买排污指标，从而为企业实施费用最小的排污“达标”方案提供了新的途径，不仅可以实现政府既定的环境目标，而且可以节省污染控制的总费用。这已为美、德两国的大气环境管理实践所证实。我国在16个城市开展排放大气污染物许可证制度试点的同时，也在6个城市进行了“大气排污交易政策”的试点。结果表明，该政策为空气质量非达标区提供了发展经济的可能性，加快了实现区域大气环境质量目标的步伐，同时促进了技术进步、产业结构优化和工业的合理布局，并使区域大气污染防治费用趋于最小[13]。因此，在“总量控制”下的排污权交易制度也应得到立法的充分确认，特别是在水污染和大气污染控制方面，对适用范围、交易规则、监督管理、违法责任等内容均应作出明确、具体的规定。

　　为了推动建设项目“三同时”制度以及企业环境保护目标责任制度的落实，许多地区的环保部门在实践中探索实行保证金（也有的称为抵押金或执行债券）制度。由于缺乏明确的法律依据，各地主要根据国家有关文件或地方相应规定执行保证金制度，其实施依据、收取保证金的时间、标准以及财务管理制度、监督机制等大都各不相同或极不完备。但是，尽管存在着这样或那样的不足，这一主要针对小型建设项目的经济措施的总体效果还是值得肯定，表现为提高了“三同时”制度的执行率，加强了建设项目后期的环境管理，增强了企事业单位领导的环境保护意识，促进了污染防治措施的落实，使环境保护部门在“三同时”和企业环境保护目标责任制的管理方面变被动为主动等。结合国内外的有益经验，环境立法应当肯定和完善针对“三同时”制度、企业环境保护目标责任制度以及啤酒瓶、饮料瓶等采取的保证金制度，对保证金的收取环节、收取时间、财务管理以及返还、违法责任等作出原则性的规定，初步解决因法律依据不足导致的实践中无法可依、秩序混乱的矛盾，为制定更为明确、具体的中央行政规章或地方性法规奠定基础。此外，由于国家大中型项目普遍执行“三同时”制度较好，再加上其投资规模大、建设周期长且往往是分期投资，如果收取“三同时”保证金，可能要在数年后才能返还，往往会造成资金周转困难，对工程建设产生不利影响，因此立法中可规定不予执行，而是主要针对小型建设项目，特别是乡镇企业、村办企业、私营企业、三产服务业以及某些外商投资企业等。

　　环境标志制度作为市场经济条件下强化环境管理的一项有力措施，已为发达国家的实践所证实。从1993年3月起，我国也开始了环境标志认证工作，于1994年5月成立了代表国家对环境标志产品实施认证的唯一合法机构――中国环境标志产品认证委员会，同时还出台了《环境标志产品认证管理办法（试行）》、《中国环境标志产品认证证书和环境标志使用管理规定（试行）》等一系列文件，发布了首批7项环境标志产品技术要求，为环境标志产品认证奠定了初步法律基础。作为一项引导性政策，目前实行的是自愿申请原则，而推行清洁生产和污染预防政策以及国际经济一体化则要求我国的环境标志产品认证制度与国际通用标准相衔接，并且由非强制性的引导性政策上升为稳定、普遍的强制性法律制度。这应是我国环境经济立法的发展方向之一。

　　此外，随着市场发育的完善和环保水平的提高，环境损害责任保险等有益手段也值得尝试与肯定。这是因为实行环境损害责任保险不仅可以促使排污者为满足投保要求而加强环境管理、采取减轻污染的有效措施，而且可以避免侵权行为人因赔偿责任过重而破产，并能确保受害人得到及时、有效的补偿和救助。

　　五、结束语

　　环境经济法律制度对可持续发展的实现起着十分重要的作用。随着我国现代企业制度的逐步完善，产权关系日趋明晰，经济成分已趋向多元化，采用环境经济手段、落实环境经济法律制度的微观经济基础已基本具备，但相应的政策法规仍有待完善或制定，这在一定程度上阻却了环境经济手段的运用。随着经济体制改革的进一步深化和有关政策法规的完善，强化可持续发展中的环境经济手段，实现环境管理的法治化已势在必行。